Présentation#
La Constitution Senna, qu’est-ce que c’est ?
La Constitution Senna est un projet de constitution pour la France, dont le principal objectif est de démocratiser radicalement les institutions.
Cette page explique de manière plus claire le régime que les textes de loi décrivent.
Plus de président#
Premier élément, le président de la Cinquième République - et d’un certain nombre de régimes précédents - n’est plus là. La concentration de pouvoir bonapartiste, quasi-monarchique - et que les monarchies européennes elles-mêmes n’atteignent pas - est supprimée. Pour reprendre des mots fameux, « la souveraineté appartient au peuple », et « aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ».
Le régime, de « semi-présidentiel », devient parlementaire.
Mais alors, par quoi remplace-t-on les fonctions que le président occupait, sous la Cinquième mais aussi sous la Troisième république, et dans les autres régimes parlementaires européens comme l’Italie ou l’Allemagne ?
Une petite liste, dont les différents points seront développés plus en détail ensuite :
tête de l’exécutif, présidence du conseil des ministre : le Chancelier (anciennement le Premier ministre)
nomination du Chancelier et du gouvernement : le Parlement, par la pétition de gouvernement
référendums : initiative citoyenne, du parlement, ou de l’assemblée nationale dans certains cas (pas de plébiscite, et droit d’amendement du parlement sur les projets de référendums)
révision de la constitution : initiative citoyenne ou du parlement, adoption par Congrès ou par référendum (avec par pétition citoyenne un recours obligatoire au référendum)
dissolution : prévu uniquement par loi organique, mais par pétition, ou par décision de l’assemblée elle-même, facilitée voire automatique sans majorité gouvernementale pendant un certain temps
nomination de la Cour Constitutionnelle : surtout le Parlement, et le Conseil Supérieur de la Magistrature (plus de siège à vie évidemment)
nomination aux emplois civils et militaires : Chancellerie
chef des armées : le gouvernement
promulgation des lois : automatique après un délai pendant lequel la Cour Constitutionnelle peut être saisie
ratification des traités : le Parlement seul, ou le gouvernement sur certains sujets
« veiller au respect de la constitution » et assurer un arbitrage : la Cour Constitutionnelle
garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire : le Conseil Supérieur de la Magistrature
« assurer la continuité de l’état » : le gouvernement
article 16 et pouvoir illimité : non
droit de grâce : le parlement, sous certaines contraintes
ouverture de(s) sessions parlementaires : le Parlement
Le Parlement#
Le Parlement fonctionne à nouveau de manière quasi-souveraine - quasi parce qu’on a toujours l’état de droit, donc notamment le respect de la Constitution, de la minorité parlementaire, et des différents moyens d’action directe des citoyens. Le Gouvernement n’a plus le pouvoir massif qu’il a sur le Parlement de la Cinquième République : seuls les parlementaires ont le pouvoir de déposer des propositions de loi (donc plus de projets de loi) et des amendements, le parlement maîtrise son ordre du jour, ses périodes en session, la convocation de la CMP… et évidemment, plus de 49§3.
Adoption des lois#
Il y a toujours deux chambres, et les bases de la navette parlementaire sont conservées : au moins une lecture par chaque chambre, puis les Bureaux des assemblées (ou un seul Bureau après deux lectures) peut convoquer une Commission Mixte Paritaire pour trouver un compromis entre les deux textes. Si le texte de la CMP n’est pas adopté, et après une nouvelle lecture par chaque chambre, c’est là que les choses changent légèrement : l’Assemblée nationale ne peut statuer définitivement qu’à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, ce qui veut dire qu’en plus de la majorité qualifiée, on ne compte que les votes « pour ». L’Assemblée nationale peut aussi porter le texte en référendum, au lieu de statuer définitivement ou si la majorité n’est pas suffisante par exemple. Il y a une exception pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, expliquée plus loin, et pour les lois organiques où la majorité qualifiée est des trois quarts. Un contrôle de constitutionnalité est systématiquement fait avant l’organisation du référendum : la procédure de modification de la constitution est différente.
L’objectif est de ne pas établir une hiérarchie brute à l’Assemblée, et de rendre une certaine utilité au Sénat : le court-circuiter est un événement rare où on doit réunir un nombre conséquent de votes (trois cinquièmes de tous les députés), ou faire directement appel au peuple pour trancher.
De plus, les membres du Parlement regagnent un droit fondamental par rapport à la Cinquième : le droit d’amendement sur un projet de référendum. Un autocrate ne peut plus proposer un choix bloqué, « ça ou le déluge », comme ça a été le cas en 1958, en 1962, ou dans une moindre mesure en 1978 en Espagne. Mais ce droit d’amendement ne s’applique pas aux référendums d’initiative populaire, qui ne peuvent donc pas être neutralisés par les parlementaires à coup d’amendements qui en videraient la substance, et transmettent directement au peuple tout entier la proposition qui est faite : si l’opposition n’est pas d’accord avec la formulation, elle peut très bien en proposer une alternative en suivant la même procédure.
Budget#
Les lois de finances, et les lois de financement de la sécurité sociale, font l’objet de dispositions un peu particulières, précisée par organique.
Tout d’abord, les limites du budget : la loi organique délimite le domaine du financement de la sécurité sociale, puis le domaine des finances (qui ne contient pas celui de la sécu). Une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale est une loi qui contient uniquement des dispositions relevant de ces domaines respectifs. Et il y a une loi de finances et une de financement de la sécurité sociale par an, de par l’organique (hors loi de programmation).
Les lois de finances (donc qui contiennent uniquement des dispositions de finances) font l’objet d’une facilitation d’adoption : déclencher l’adoption par l’assemblée nationale seule peut se faire sans majorité qualifiée (donc la majo relative suffit). Ce qui veut implique que mettre des cavaliers de finances dans des lois ordinaires ne pose pas vraiment de problème : on doit juste adopter le tout avec la procédure ordinaire.
Les lois de financement de la sécurité sociale ont à la fois une contrainte de procédure, et une facilitation : le pouvoir d’adopter définitivement est retiré à l’assemblée, et il est donné au sénat sans contrainte de majorité qualifiée. Ce qui veut dire qu’un cavalier social dans une loi ordinaire empêche cette loi d’être adoptée par une assemblée seule, plus de l'article 18 de la Constitution alinéa 2.
À noter que la procédure pour trancher en dernier recours par référendum ne change pas : elle reste entre les mains de l’assemblée, sans contrainte de majorité.
En plus de tout ça, et en s’inspirant vaguement des 47 et 47-1 de la 5ème, la durée d’examen d’une loi de budget annuelle est réduite au fur et à mesure qu’on s’approche de la deadline : quand on a passé la moitié du temps restant dans une seule assemblée, la loi passe à l’autre assemblée, avec une durée minimum de quatre jours de séance par lecture.
Amendement de la Constitution#
La Constitution peut être amendée de quatre manières :
La voie purement parlementaire nécessite une majorité simple dans chaque chambre, et une majorité des 3/5 au sein du Congrès. C’est la seule voie qui ne passe pas par un référendum.
Cependant, en utilisant cette procédure, le changement n’entre en vigueur que trois mois après l’adoption par le Congrès, et pendant un an il est plus facilement possible de déclencher un référendum pour annuler cette révision (le seuil de signature pour une pétition référendaire passe de 3% à 1% des citoyens).
Un référendum peut être déclenché par le Parlement par une loi ordinaire. La loi référendaire contient en annexe le texte sur lequel le référendum porte, et ce texte peut avoir valeur constitutionnelle.
La loi référendaire est adoptée par la procédure ordinaire, donc soit à la majorité simple dans chaque chambre ou au Congrès, soit à la majorité des 3/5 des membres de l’Assemblée nationale.
Une pétition référendaire peut être déposée par des citoyens. Le texte est fourni par la pétition, et le référendum se suffit à lui-même.
Une assemblée constituante. J’en parle un peu plus loin, mais en deux mots : elle est déclenchée par une pétition qui rassemble 3% des citoyens, ou par la loi, c’est à dire par le Parlement. La modification de la constitution qui résulte de ses travaux est portée en référendum, sans amendement ou blocage possible par le Parlement.
Ascendant sur le gouvernement#
Le gouvernement doit explicitement faire ce que le parlement lui demande. Les instructions ne peuvent être données qu’à la majorité, évidemment, mais on n’est plus comme sous la Cinquième dans le blanc seing absolu en attendant une motion de censure, difficile à déposer et devant rassembler la majorité absolue. Je détaillerai en quoi ça n’implique pas une instabilité pour autant dans la partie concernant le gouvernement - et oui, ça a un rapport avec la notion de motion de censure constructive.
La limite matérielle (= délimitant des sujets, des « matières ») entourant le domaine de la loi, c’est à dire limitant les pouvoirs du Parlement et laissant en-dehors de ça le champ libre au gouvernement par voie réglementaire, n’a plus lieu. Le principe de base selon lequel les choses sont du domaine de la loi par défaut et pas par exception est rétabli - même si ces exceptions existent. Les limites au pouvoir du Parlement sont la Constitution elle-même et les procédures nécessaires pour la modifier, les procédures légèrement plus simples pour les lois organiques, quelques compétences comme la défense nationale et les nominations qui passent d’abord par le gouvernement, et les matières financières où la loi organique justement donne la main au gouvernement en urgence quand le parlement n’est pas capable d’adopter une loi à temps - semblable au passage par ordonnances de l’ancien 47-1, mais dans des cas beaucoup plus restreints.
Les ordonnances justement sont en fait fusionnées avec le pouvoir réglementaire général : le parlement le délègue au gouvernement sur des domaines dont il décide, et il peut changer d’avis quand il veut - mais ça se fait par la loi, donc même si le parlement peut donner à court terme des instructions au gouvernement qu’il est obligé de respecter, pour redessiner durablement les limites du pouvoir réglementaire il faut passer par la procédure législative qui est plus lente.
La loi prime donc sur le réglement et en fixe les frontières de manière limitative, et plus l’inverse.
Il est possible que j’ajoute dans la constitution d’autres garanties de pouvoir réglementaire, sur des matières urgentes où si le Parlement décidait de garder la main il n’aurait pas le temps de rattraper son erreur par exemple. À voir.
Un nouveau Sénat#
Un nouveau Congrès#
Le Parlement peut se réunir en Congrès beaucoup plus souvent et y faire beaucoup plus de choses qu’avant, typiquement : légiférer. Ça permet de court-circuiter la navette parlementaire en cas de besoin, en offrant une super-commission mixte (même si elle n’est pas paritaire cette fois) pour avoir plus vite un texte accepté par les deux chambres en mettant les débats en commun.
Pour modérer l’unicamérisme, il y a une période de ratification plus longue qui n’est levée qu’à une majorité qualifiée de l’ensemble des parlementaires. Le Congrès n’est donc pas adapté pour adopter une loi d’urgence contre l’avis de la majorité d’au moins une des deux chambres. Mais en cas d’urgence il peut quand même servir à accélérer l’élaboration d’un texte qui convienne aux deux chambres, et qui peut ensuite être adopté par chacune des deux et appliqué immédiatement.
Assemblée constituante#
Il est prévu qu’une assemblée constituante peut être réunie, c’est à dire une assemblée qui a pour but de rédiger une nouvelle constitution ou de proposer des amendements à la constitution. Elle peut être convoquée soit par une pétition de citoyens, soit par la loi.
Ce dernier point signifie que le Parlement peut décider de simplement la convoquer de manière ponctuelle, mais il peut aussi fixer des conditions automatiques, et par exemple décider que tous les dix ou quinze ans une convention constitutionnelle aura lieu pour examiner la consitution et si il y a lieu de l’actualiser.
L’assemblée constituante n’a aucun pouvoir législatif, elle ne peut pas s’arroger les pouvoirs du Parlement et court-circuiter les institutions de l’état par sa simple existence (alors qu’elle n’a pas été convoquée par un référendum). Elle a par contre un pouvoir d’enquête et de convocation d’experts.
Les membres de la constituante sont désignés de manière proportionnelle mais pas forcément directe : on peut par exemple les désigner à la proportionnelle parmi les membres de l’assemblée nationale, puisque l’assemblée est elle-même élue à la proportionnelle. Les protections accordées par la constitution aux membres du parlement sont étendus par la loi organique aux membres de la constituante.
Les travaux de la constituante peuvent aboutir à plusieurs choses :
un texte remplaçant intégralement la constitution
un texte amendant la constitution
plusieurs amendements dont un ou plusieurs peuvent être adoptés
par exemples deux amendements à des parties différentes de la constitution sans rapport entre eux, comme le seuil de signatures pour une pétition référendaire et la composition de la Cour constitutionnelle
dans ce cas le référendum sera une série de questions indépendantes posées aux citoyens
plusieurs propositions alternatives d’amendements dont un seul peut être adopté
par exemple modifier la majorité nécessaire pour que l’assemblée nationale adopte une loi seule, avec une option pour la mettre à deux tiers et une autre option pour la mettre aux trois cinquièmes
dans ce cas le référendum contiendra une ou des questions à choix multiples
rien du tout : la constituante peut aussi décider qu’il n’y a rien à changer
Dans tous les cas (sauf le dernier), un référendum est convoqué pour porter aux électeurs les propositions de la constituante. Le Parlement ne peut donc ni amender ni refuser le projet, ni l’adopter sans l’accord du peuple.
Le Chancelier de la République et le gouvernement#
Tout d’abord : pourquoi un Chancelier ? Pourquoi pas un Premier ministre ?
Pour deux raisons. D’abord, puisqu’il n’y a plus de Président, le Premier ministre ne serait le ministre de personne donc le terme n’aurait plus trop de sens. « Chancelier » est un terme plus indépendant, comme en allemagne où même si le Chancelier est nommé par un Président fédéral, il n’est pas « son » ministre fût-il Premier. « Président du Conseil » est une expression inutilement plus longue, et elle risque par sa proximité avec « Président » de recréer un pouvoir autocentré.
Ensuite, parce que si on peut parler du Ministère de l’Industrie, de l’Enseignement Supérieur ou du Travail, il est bien plus difficile de désigner l’office du premier ministre. « Premier ministère » sonne bizarrement et n’est pas utilisé, généralement se contente d’utiliser « Matignon » par métonymie. C’est un peu bancal, « Chancellerie » est plus clair (et plus classe, honnêtement).
Le Chancelier fait partie du gouvernement, contrairement au président précédemment.
Nomination#
Une énorme innovation, vis-à-vis non seulement de la Cinquième République mais de tous les régimes parlementaires en général : nommer la tête du gouvernement n’est plus laissée à la décision d’un seul, que ce soit le Président, le souverain, ou quelque arbitre que ce soit qui exercerait d’une manière ou d’une autre une part d’arbitraire. Maintenant, le gouvernement est directement déterminé par les majorités au Parlement.
La procédure est décrite à l'article 29 de la Constitution, il est relativement long mais ce sont surtout des détails et le principe est simple. Les députés signent des pétitions de gouvernement, et la pétition recevant le plus de soutiens parlementaires nomme le gouvernement. C’est relativement semblable à un vote par approbation, en ça que chaque parlementaire peut signer autant de pétitions qu’il veut, par exemple une pour son parti, pour la forme, et une autre plus large pour la coalition dont son parti fait partie. On se débarrasse aussi de la nécessité de convoquer un vote, qui peut se faire obstruer ou avoir un coût politique, puisque les signatures de pétitions peuvent se retirer ou s’ajouter à tout moment ; certes les motions de censure doivent être votées pour changer immédiatement de gouvernement (comme on va le voir), mais la situation de la majorité et le soutien au gouvernement peuvent être suivis en temps réel publiquement, ce qui a une importance politique majeure.
Parmi les détails :
Les pétitions qui sont majoritaires dans les deux assemblées à la fois priment, parce que c’est quand même mieux de mettre tout le monde d’accord. Faute de ça l’assemblée nationale prime sur le sénat, et si aucune pétition n’est majoritaire dans aucune chambre, c’est l’assemblée nationale qui désigne un gouvernement minoritaire, cas que je détaillerai plus loin. C’est ce qu’on appelle la « priorité » des pétitions. Ensuite, entre deux pétitions ayant la même priorité, c’est celle qui réunit simplement le plus de signatures (au sein des assemblées dans lesquelles elle est majoritaire (sinon de l’assemblée nationale), pour simplifier les calculs).
Une certaine stabilité est garantie par deux éléments : un remplacement n’est obligatoire que quand une pétition a une priorité plus grande que le gouvenement en place (voir point précédent), ce qui logiquement ne peut arriver que trois fois de suite, et en plus il y a une période de carence fixée par loi organique pour le remplacement du gouvernement, donc le gouvernement ne peut pas changer trois fois par jour.
La pétition gagnante est annoncée par les présidents des assemblées, et tout ça est arbitré par la formation parlementaire de la Cour Constitutionnelle en cas de désaccord (= en cas de mauvaise foi des présidents).
La loi est là comme filet pour les cas extrêmes, pour nommer les remplaçants de secours.
Les pétitions et les approbations des parlementaires sont publiques.
Personne ne peut être nommé au gouvernement sans son accord, ou être nommé Chancelier avec quelqu’un qu’on n’approuve pas dans son gouvernement, à cause de la manière dont les pétitions sont signées par ceux qu’elles citent : chacun signe sa propre présence, et le (futur) Chancelier signe le tout et chaque modification.
Chaque pétition contient un programme pour annoncer la politique qu’il va mener, ce qu’on appelle aussi un contrat de gouvernement. Le gouvernement est renu de s’y tenir, sous peine de poursuites judiciaires et accessoirement de censure, sauf si le Parlement lui donne des instructions contraires. Le mandat est donc un peu impératif, mais pas trop : le Parlement peut très bien nommer une pétition avec un programme vide, donc un blanc seing, et il peut de toute façon changer d’avis plus tard en donnant des instructions précises sur des points particuliers (par exemple avec des résolutions).
Le gouvernement ne peut être remplacé que lorsque sa priorité est dépassée, ou par l’adoption d’une motion de censure (ce que j’aborderai plus loin). Hors cas de gouvernement minoritaire (que j’aborderai aussi plus loin), l’instabilité ne peut donc venir que de quand les membres du parlement cessent d’accorder leur confiance en retirant leurs signatures sur la pétition du gouvernement après l’avoir initialement accordée. C’est uniquement comme ça que la priorité d’une pétition peut baisser. Avant de pouvoir faire tomber un gouvernement, il faut déjà que le gouvernement ait été nommé par au moins autant de monde, chose qui n’était pas le cas dans les régimes de Weimar ou de la Troisième République, avec leurs motions de censure à répétition sur des gouvernements minoritaires. Les motions de censure « de fait » quand le gouvernement perd un vote sur une de ses lois à l’assemblée, comme pendant la Quatrième République, n’ont plus lieu d’être non plus puisque le gouvernement n’a plus aucun pouvoir législatif.
Motions de censure#
Pour pallier à tout risque d’instabilité, toute motion de censure faisant tomber le gouvernement (ou même uniquement le Chancelier) doit être constructive, et proposer un remplacement avant d’être votée, sauf si une pétition de même priorité est déjà disponible. De plus, la censure n’est généralement possible que dans une assemblée où le gouvernement est majoritaire (je détaillerai le cas des gouvernements minoritaires plus loin), ce qui ajoute une deuxième sécurité compensant le fait que le gouvernement n’est plus responsable que devant une seule chambre comme sous la Cinquième, en Allemagne, ou dans le système de Westminster.
Une particularité qui peut être étonnante : les membres du gouvernement peuvent démissionner de leur propre chef (et le Chancelier nomme un remplaçant)… mais pas le Chancelier lui-même, qui doit recevoir l’accord du Parlement qui doit lui trouver (et voter) un remplacement. Faire du chantage à la démission à la René Coty devient plus difficile. Le Chancelier ne peut pas non plus simplement virer quelqu’un : pour ça il doit déposer une motion de censure individuelle, qui déroge à la plupart des contraintes citées plus haut mais qui doit quand même être acceptée et votée par une chambre du parlement.
Les motions de censures peuvent, donc, être individuelles, et viser tel ou tel membres du gouvernement en particulier. Ça a l’avantage de ne pas faire peser l’instabilité du régime dans la balance : le Chancelier peut toujours menacer de démissionner pour protéger un de ses ministres, mais il en porte la responsabilité politique et il ne peut pas la forcer, pas avec des moyens constitutionnels en tout cas. Mais de telles motions doivent quand même être adoptées dans une assemblée où le gouvernement est majoritaire, ce qui empêche qu’une assemblée nomme un gouvernement et que l’autre en vire les ministres un par un (sauf avec l’accord du Chancelier lui-même, donc).
Dernier détail, il est possible de déroger à ces contraintes dans le cadre d’une procédure judiciaire, mais je détaillerai ça plus loin.
Les gouvernements minoritaires#
Les gouvernements minoritaires sont par nature une source d’instabilité et un risque dans les régimes parlementaires. Ils sont donc encadrés par des règles plus strictes.
Tout d’abord, au lieu de pouvoir adopter une motion de censure dans une assemblée où le gouvernement est majoritaire, un gouvernement minoritaire ne peut être censuré qu’avec l’accord de la moitié des députés soutenant le gouvernement. Autant dire que ça ne permet que les censures individuelles, ou pour accélérer les choses quand ça prendrait trop de temps de retirer les signatures.
Ensuite, un problème avec les gouvernements minoritaires c’est que plusieurs peuvent se disputer la légitimité en même temps : pour prendre l’exemple de la XVIe législature de la Cinquième, si on écarte le président de l’équation, un gouvernement proposé par la Nupes, ou par le RN, ne serait pas particulièrement plus légitime que le gouvernement LREM à partir du moment où aucun n’arrive à réunir une majorité des voix.
C’est pour ça qu’ici, si aucune majorité ne se dessine dans aucune chambre, il y a la période de carence prévue par loi organique qui s’écoule pour laisser le temps aux pétitions de se stabiliser un peu, puis la pétition ayant le plus de soutiens à l’assemblée est nommée au gouvernement, point. Il ne peut être renversé que par deux chose, soit une pétition majoritaire puisqu’il faut une priorité plus grande, soit si les députés qui soutiennent le gouvernement décident de le lâcher, ce qu’ils n’ont aucune raison constitutionnelle de faire.
Certes, ça aboutit à une situation où le gouvernement est très indépendant vis-à-vis du parlement (puisque la censure est plus difficile), mais la situation est aussi très simple à résoudre pour les parlementaires : il suffit de se sortir les doigts et de réunir une majorité dans l’une ou l’autre des chambres. Ça les met face à leurs responsabilité, en les forçant à trouver un accord entre eux si ils veulent récupérer leur ascendance sur le gouvernement.
La responsabilité#
L’action du gouvernement est soumise à différentes contraintes.
Tout d’abord, il est soumis à la Constitution, et aux limites du pouvoir réglementaire qui sont établies par la loi (et dans certains cas par la Constitution et la loi organique).
Ensuite, il doit se soumettre aux instructions que le Parlement lui adresse.
Enfin, la pétition du gouvernement contient un programme de politique générale, qui lie chacun des membres du gouvernement en l’absence de contradiction avec les points précédents.
Un manquement à ces obligations - si le Parlement n’a pas déjà agi - est sanctionné par la Cour de Justice de la République qui peut d’une part prononcer des peines pénales quand elles sont prévues par la loi, et d’autre part lever les contraintes limitant l’adoption de motions de censure contre un gouvernement se mettant hors la loi, permettant donc au Parlement d’agir plus librement.
La CJR est composée de six parlementaires de chaque assemblée, les représentant chacune de manière proportionnelle. Il y a en plus trois juges issus de la Cour de cassation, qui ont droit de veto (collectif, pas individuel) sur la levée des limites de l’adoption de motions de censure.
Résumé#
Les différents cas de figure autour des motions de censure :
Il y a une pétition de plus grande priorité que le gouvernement en place
Une motion de censure n’est pas nécessaire pour que le gouvernement tombe, puisqu’il est automatiquement remplacé.
Si le gouvernement est majoritaire au Sénat et une pétition devient majoritaire à l’Assemblée, on peut imaginer que le Sénat fasse obstruction et refuse de censurer le gouvernement, mais l’Assemblée n’a qu’à attendre la fin de la période de carence pour que le gouvernement soit automatiquement remplacé.
Si le gouvernement est minoritaire donc issu de l’assemblée, et a fortiori si la nouvelle pétition est majoritaire uniquement au Sénat, il devient encore moins probable qu’une motion de censure soit adoptée étant donné les contraintes existant pour les gouvernements minoritaires. Mais la période de carence et le changement de priorité suffisent à déclencher le renouvellement du gouvernement.
Dans les autres cas, le gouvernement sortant est majoritaire dans une assemblée, et la pétition devant le remplacer est forcément majoritaire dans la même assemblée. Donc la nouvelle majorité de parlementaires est capable de voter une motion de censure si elle ne veut pas attendre la fin de la période de carence.
Un changement de majorité sans changer d’assemblée (pour un gouvernement majoritaire)
Prenons le cas d’un gouvernement majoritaire à l’assemblée nationale. Si les alliances changent au sein de l’assemblée, alors il y a forcément des membres qui soutenaient le gouvernement précédent et qui soutiennent aussi la pétition entrante. Pour forcer un changement de gouvernement, la nouvelle coalition peut toujours voter une motion de censure, mais si suffisamment des députés ayant les deux coalitions en commun retirent leur soutien à la pétition du gouvernement en place, sa pétition perdra sa majorité à l’assemblée, ce qui déclenchera un renouvellement après la période de carence.
Un changement de coalition entre deux gouvernements minoritaires
C’est un cas où j’assume de ne pas donner de solution pour ne pas laisser la place à de l’instabilité. Pour expliciter ce cas : si après les élections et après la période de carence, la plus grande coalition à l’assemblée représente 40% des députés (et si aucune pétition n’est majoritaire au Sénat), elle sera nommée au gouvernement. Si une nouvelle coalition se met en place en réunissant 45% des députés par exemple, elle ne sera pas nommée au gouvernement, même après autant de périodes de carence qu’on veut. Seule une élection partielle, une pétition majoritaire, ou une démission de la coalition en place avec son propre consentement (soit du Chancelier soit de la majorité des députés de la coalition en place), peuvent faire changer/tomber le gouvernement.
Même cas quand un gouvernement est d’abord majoritaire avant d’être désavoué par certains parlementaires mais sans qu’aucune pétition ne soit majoritaire nulle part ; ou quand une élection arrive et met le gouvernement sortant de facto en minorité : le gouvernement sortant reste en place, même si une coalition (minoritaire) plus large existe, tant qu’aucune coalition majoritaire n’est constituée. Le gouvernement sortant peut démissionner, et ce serait bien normal après une élection qu’il perd, mais la démission ne peut pas être acceptée par l’assemblée sans trouver un gouvernement de remplacement.
Un changement politique au sein de la même coalition
Prenons l’exemple d’une coalition socialiste style XXe siècle qui déciderait de remplacer Michel Rocard par Édith Cresson à la Chancellerie de son gouvernement. Que le Chancelier sortant fasse obstruction ou non, une motion de censure est nécessaire et sera déposée, soit par lui, soit par un député (ou un sénateur si le gouvernement est uniquement majoritaire au Sénat). Soit la pétition d’Édith Cresson est déjà majoritaire, et la motion passe normalement, soit la motion de censure ne vise que le Chancelier (ici Michel Rocard) et prévoit par qui il va être remplacé (ici Édith Cresson). Dans le premier cas une seule motion de censure peut être déposée et la nouvelle pétition prend la suite, dans le second cas une motion de censure concurrente (qui remplacerait Michel Rocard par quelqu’un d’autre, par exemple Jacques Chirac) recevrait moins de voix et ne passerait donc pas.
Un ministre qui démissionne
Une démission volontaire d’un membre du gouvernement autre que le Chancelier n’est pas soumise à la confirmation du Parlement - ni même à celle du Chancelier. Pas de motion de censure nécessaire, donc. Le Chancelier nomme un remplaçant, et le Parlement (la ou les chambres dans lesquelles le gouvernement est majoritaire) peut nommer un autre remplaçant à la place.
Un Chancelier qui veut virer un ministre
Si un membre du gouvernement ne veut pas démissionner, le Chancelier doit déposer une motion de censure individuelle auprès d’une assemblée. Rien que cette menace serait suffisante, dans la plupart des cas, pour forcer un ministre à démissionner devant la honte d’une censure publique.
Et en même temps, le Chancelier ne peut pas faire la diva à virer les gens comme il veut, parce que si le parlement prend le parti du ministre et si la motion de censure échoue, c’est le Chancelier qui perd la face - ce serait une version light de perdre une motion de confiance.
Une affaire judiciaire à la CJR
Si une affaire pénale concerne un membre du gouvernement dans l’exercice de ses fonctions (y compris le Chancelier), la Cour de Justice de la République est saisie. Elle peut prononcer une condamnation pénale et/ou (suivant la loi organique) la levée des conditions pour déposer une motion de censure contre lui. La CJR ne peut pas déposer elle-même de motion de censure ni prononcer directement la destitution, parce que ça pourrait poser une instabilité politique que le Parlement est à même d’apprécier, en déposant et adoptant une motion de censure si il le juge pertinent.
Il arrive la même chose si la CJR juge que le membre du gouvernement n’a pas respecté les instructions données par le Parlement ou son propre programme de politique générale. C’est l’unique circonstance où un gouvernement minoritaire peut faire l’objet d’une censure contre l’avis à la fois du Chancelier et de la majorité des députés soutenant le gouvernement.
Pas d’exception pour le Chancelier, parce que comme disait le juge Jackson, « Presidents are not kings » : même le chef de l’exécutif n’est pas au-dessus ni des lois, ni des instructions données par le Parlement.
Un scandale visant un ministre, sans CJR
On est dans le cas où un scandale touche un ministre sans correspondre aux cas précédents, donc le Chancelier ne demande pas sa démission et soit le scandale concerne une infraction qui n’est pas commise dans l’exercice de ses fonctions, soit on est avant que cette infraction soit jugée par la CJR, soit c’est quelque chose qui n’est pas puni par la loi et qui ne contrevient pas non plus directement au programme de politique générale du gouvernement.
Si le gouvernement est minoritaire, il faut que la majorité des députés qui le soutiennent déposent une motion de censure contre le ministre pour que le ministre soit censuré. À moins de ça, on ne prend pas le risque de provoquer une instabilité.
Si le gouvernement est majoritaire, alors il y a besoin du vote ou de l’abstention d’au moins une partie des députés qui le soutiennent pour adopter une motion de censure à la majorité (sauf si ils se pointent pas pour voter mais c’est leur problème).
Les droits fondamentaux clarifiés#
Les rédacteurs de la constitution de 1958 voulaient une constitution sans droits fondamentaux, c’était un de leurs objectifs assumés. C’est pour cette raison que la décision « liberté d’association » du Conseil constitutionnel en 1971 est si importante dans le droit constitutionnel de la Cinquième République : c’est la première fois qu’on reconnait une valeur légale au préambule à la constitution, créant ainsi le concept de Bloc de constitutionnalité, qui inclut des concepts hétéroclites et parfois contradictoires avec la DDHC, les « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » et une pelletée d’autres listés par le préambule de 1946.
Certains de ces droits fondamentaux sont très bons, là n’est pas le problème (après tout ils ont bien été adoptés par des parlements français à diverses périodes de l’histoire), le problème vient du fait qu’on donne une valeur légale à des textes qui ont été faits à des époques très différentes et pas du tout faits pour fonctionner ensemble. Toutes ces contradictions créent un flou qui permet au Conseil un arbitraire dans ses décisions, où il peut choisir l’issue qu’il veut et la justifier en choisissant le texte qui lui convient le mieux.
Pour simplifier tout ça, j’ai préféré réunir les droits fondamentaux dans un seul document, qui est de fait (incidemment) plus simple à amender - en effet la question de comment on peut amender la DDHC de 1789 ou le préambule de la constitution de 1946, pourtant inclus dans le bloc de constitutionnalité, reste assez ouverte…
Je n’ai pas prévu, par exemple, de « principes » qui ne seraient pas des droits, parce que selon moi tout ce qui est dans une constitution doit avoir pour but de protéger un droit fondamental - même quand c’est très indirect : par exemple la période de carence avant le remplacement du gouvernement, elle a pour but de garantir la stabilité de l’état, et donc de lui permettre de protéger les droits fondamentaux.
Les droits à y placer sont une grande interrogation pour moi - principalement parce que ce n’est pas une tâche de constitutionnaliste, ça n’a rien à voir avec le reste de l’organisation des pouvoirs publics à part certains cas précis comme le droit de vote - mais j’ai essayé d’y mettre deux éléments qui me semblent importants : d’une part, le droit à la vie dans un environnement sain, d’où découle tout l’impératif à valeur constitutionnelle de protection de l’environment, et d’autre part le droit fondamental à l’indifférenciation, qui est le contraire de la discrimination.
Justice et juridictions#
Le Conseil constitutionnel subit des transformations d’ampleur, tant dans son rôle que dans son fonctionnement. Tout ceci, et certains changements concernant la justice, sont détaillés spécifiquement sur la page Présentation des juridictions.
Autres institutions#
Le Conseil d’état, qui n’a plus de rôle juridictionnel, se dédie uniquement à son rôle consultatif, de conseil. Il est maintenant explicitement cité dans la constitution, et la formulation est inspirée de celle concernant la Cour des Comptes. Comme elle, il assiste maintenant le parlement (au moins) autant que le gouvernement, ainsi que le public.